Karlheinz Niclauss: Urteilsschelte über das Abstimmungsverhalten im Bundesrat – Das Bundesverfassungsgericht hat das Zuwanderungsgesetz für ungültig erklärt (Das Parlament 23./30. Dezember 2002, S. 3)

 

Das Bundesverfassungsgericht hat in der Gesetzgebung das letzte Wort und entschieden, dass das Zuwanderungsgesetz im Bundesrat am 22. März dieses Jahres keine Mehrheit fand und damit ungültig ist. Diese Entscheidung führt zu unterschiedlichen Konsequenzen: Eine erneute Einbringung des Gesetzes im Bundestag ist bereits vorgesehen. Die Suche nach einem Kompromiss wird sich jedoch hinziehen, weil angesichts der gegenwärtigen Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat die Zustimmung der unionsregierten Länder erforderlich ist. Nach wie vor besteht deshalb die Versuchung, das Thema >Ausländer< für Wahlkampfzwecke zu instrumentalisieren. Verbindliche und effektive Integrationsprogramme werden weiter verzögert. Für den Rechtsradikalismus bleibt Fremdenfeindlichkeit ohnehin der wichtigste Kristallisationspunkt bei der Mobilisierung neuer Anhänger. Gegenstand des Verfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht war aber nicht die Zuwanderung, sondern die Beratung und Abstimmung über das entsprechende Gesetz im Bundesrat. Auch in dieser Hinsicht stellt sich die Frage nach den Folgen des Urteils für das politische System der Bundesrepublik und für den Charakter der Länderkammer.

 

Die im Bundesrat an der Abstimmung unmittelbar beteiligten Personen wurden in großzügiger Weise kritisiert: Der damalige Ministerpräsident Brandenburgs und sein Innenminister mussten eine Rüge des Bundespräsidenten entgegennehmen. Stolpe und Schönbohm handelten in der Bundesratssitzung vom 22. März jedoch als verantwortliche Parteipolitiker. Sie wollten einerseits ihren Bundesparteien, bzw. der Bundesregierung keine Niederlage im Vorwahlkampf bereiten, andererseits aber auch einen Bruch ihrer Großen Koalition vermeiden, die nur durch eine Regierungsbeteiligung der PDS hätte ersetzt werden können. Das Bundesverfassungsgericht befasste sich ausführlich mit der Leitung der Sitzung durch den Bundesratspräsidenten Wowereit und erörterte insbesondere, ob seine Nachfrage an den Ministerpräsidenten Stolpe zulässig war. Die Urteilsbegründung macht hier einen diffizilen Eindruck, und die beiden dissentierenden Richterinnen sind in den Verfahrensfragen anderer Auffassung.

 

Der entscheidende Punkt ist, dass sich der Bundesratspräsident an der Funktion des Stimmführers orientierte. Er konnte sich hierbei auf Präzedenzfälle berufen, bei denen der Ministerpräsident des betreffenden Landes selbst die Abgabe der Bundesratsstimmen übernommen und damit Differenzen zwischen seinen Ministern entschieden hatte. Hierzu gehört nicht nur das Beispiel des CDU-Ministerpräsidenten von Nordrhein-Westfalen, Karl Arnold, der bei einer Abstimmung am 19. Dezember 1949 das unterschiedliche Votum seines sozialdemokratischen Arbeitsministers und seines CDU-Finanzministers durch seine eigene Ja-Stimme entschied. Bemerkenswert ist außerdem das Verhalten des FDP-Ministerpräsidenten Reinhold Maier aus Baden-Württemberg bei der Verabschiedung der Verträge zur Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) im Mai 1953. Sein mehrheitlich mit Sozialdemokraten besetztes Kabinett hatte sich in Stuttgart mit 5 zu 4 Stimmen für einen Einspruch im Bundesrat entschieden. Maier berief sich auf seine Richtlinienkompetenz, fuhr selbst nach Bonn und ließ die Verträge passieren. Die Rolle des Stimmführers und die herausgehobene Stellung der Ministerpräsidenten haben – wie das Bundesverfassungsgericht mit Recht feststellt – keine Grundlage im Text des Grundgesetzes. Sie bildeten aber bisher eine informelle Basis für das Funktionieren des Bundesrates.

 

Vieles spricht dafür, dass der Streit um den Ablauf der Bundesratssitzung vom 22. März eine Spätfolge von Verschiebungen in unserem Verfassungssystem ist, die seit langem bekannt sind, aber nicht zu politischen Konsequenzen führten. Nur wenigen ist bewusst, dass sich der gegenwärtige Bundesrat vom Bundesrat des Parlamentarischen Rates aus der Zeit von 1948/49 grundlegend unterscheidet. Der Kompromiss des Grundgesetzes über die Gestalt und die Kompetenzen der Länderkammer wurde am 26. Oktober  1948 in einem Gespräch im Bonner „Königshof“ zwischen dem sozialdemokratischen Verfassungsexperten Walter Menzel und dem bayerischen Ministerpräsidenten Hans Ehard (CDU) gefunden. Kernpunkt dieser Absprache, die von den beiden großen Fraktionen des Parlamentarischen Rats akzeptiert wurde, war die Beschränkung des Bundesrats auf ein Einspruchsrecht, welches der Bundestag gegebenenfalls durch eine erneute Abstimmung über die Gesetzesvorlage überwinden konnte. Trotzdem sieht bereits die Urfassung des Grundgesetzes Zustimmungsgesetze vor, d. h. Bereiche, in denen die Länderkammer gegebenenfalls eine Gesetzgebung auch verhindern kann (Steuern, die den Ländern zustehen, Finanzausgleich, Einrichtung neuer Behörden und Verwaltungsverfahren, Länderneugliederung, Altvermögen der öffentlichen Hand).

 

Der Bundesrat hat in mehr als fünfzig Jahren durch Grundgesetzänderungen und durch Verfassungsauslegung  seine Zustimmungsrechte erheblich erweitert. Für nahezu 60 Prozent der Gesetze ist inzwischen sein zustimmendes Votum erforderlich. Hierzu gehören vor allem die wichtigen Gesetze über Finanzen sowie über grundsätzliche Fragen des Wirtschafts- und Arbeitslebens, wie die gegenwärtige Beratung über die Hartz-Vorschläge zeigt. Während man 1948/49 davon ausging, dass der Bundesrat mit seinem Zustimmungsrecht den Kernbereich der Länderinteressen schützt, ist diese Annahme inzwischen zur fragwürdigen Verfassungsideologie geworden. In Wirklichkeit haben wir eine von den Länderregierungen gebildete Mitregierung vor uns, die über gesamtstaatliche Aufgaben berät und entscheidet. Der Innenminister Brandenburgs, Schönbohm, erklärte bei der umstrittenen Abstimmung am 22. März: >Es geht bei diesem Gesetz auch nicht um spezifische Landesinteressen Brandenburgs, aus denen sich eine Abstimmung in der einen oder anderen Weise begründen ließe, es geht um die Frage, wie über ein Gesetz, das auf Bundesebene und für unser Land Bedeutung hat, abgestimmt wird<. Dass sich die Mitglieder des Bundesrates, nach parteipolitischer Couleur getrennt, zu Vorbesprechungen treffen, liegt in der Natur der Sache. Gelegentlich verhandelt auch der Bundeskanzler mit einzelnen Landesregierungen über ihr Abstimmungsverhalten. Mitregierung bedeutet jedoch nicht Obstruktion, sondern Einflussnahme. Sobald die nächste Bundestagswahl näher kommt, wächst allerdings die Neigung der Opposition, den einen oder anderen Gesetzgebungserfolg der Bundesregierung mit Hilfe des Bundesrats zu vereiteln.

 

Die Bundesratsprobleme in Länderkoalitionen, die von der Zusammensetzung der Bundesregierung abweichen, sind – wie die Beispiele Karl Arnold und Reinhold Maier zeigen - nicht neu. Sie wurden aber mit der Erweiterung der Zustimmungsrechte des Bundesrats immer dringlicher. Die Koalitionspartner in den Ländern vereinbaren in der Regel, sich bei Bundesratsabstimmungen zu enthalten, falls sie über die betreffende Gesetzesvorlage unterschiedlicher Auffassung sind. Beim Zuwanderungsgesetz gab es am 22. März Enthaltungen von Baden-Württemberg, Bremen, Hamburg und Hessen. Das Votum >Enthaltung< ist aber Augenwischerei, weil im Bundesrat jede Enthaltung einer Nein-Stimme gleich kommt. Wenn mehrere Landesregierungen in ihren Koalitionsverträgen die Enthaltung vereinbaren, entsteht ein Block von Nein-Stimmen, der statt der Kompromissbereitschaft die Blockadeneigung im Bundesrat fördert. Wie prekär die Situation innerhalb einer Landesregierung sein kann, zeigt der Koalitionsvertrag in Rheinland-Pfalz aus dem Jahre 1996: SPD und FDP einigten sich damals darauf, im Konfliktfall über ihre Abstimmung im Bundesrat das Los entscheiden zu lassen.

 

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts sorgt für mehr Klarheit bei den Verfahren des Bundesrats. Die Mitglieder der Länderkammer werden als individuelle Mitglieder betrachtet, die an Weisungen ihrer Regierung oder ihres Ministerpräsidenten nicht gebunden sind. Die Abgabe gleichlautender Stimmen des Landes durch einen Stimmführer ist nur zulässig, so lange im Bundesrat hiergegen kein Widerspruch laut wird. Sobald ein Bundesratsmitglied des betreffenden Landes ein abweichendes Votum abgibt, ist die Stimmabgabe des Landes ungültig und als Nein-Stimme zu werten. Den Bundesratsmitgliedern wird damit ein Mandat zugesprochen. Positiv handeln - im Sinne einer Stimmabgabe - können sie nur als Kollektiv ihres Bundeslandes, zum Verhindern der Stimmabgabe haben sie jedoch ein individuelles Recht.

 

Die Einflussmöglichkeiten einzelner Landesminister , soweit sie Mitglieder oder stellvertretende Mitglieder des Bundesrats sind, werden auf diese Weise erheblich erweitert. Ressortminister können in ihrer Landesregierung damit drohen, die Abstimmung des Landes im Bundesrat zu blockieren. Der kleinere Koalitionspartner kann jederzeit erreichen, dass sein Land im Bundesrat ein negatives Votum abgibt. Sicher will man nicht unterstellen, dass alle Obstruktionsmöglichkeiten in der politischen Praxis jederzeit benutzt werden. Das ohnehin schon erhebliche >Verhinderungspotential< der Länderkammer bei der Gesetzgebung wird aber durch das Urteil des Bundesverfassungsgericht erweitert. Es bleibt auch abzuwarten, welche Konsequenzen für die Arbeit der Landesregierungen entstehen, wenn das Verhalten im Bundesrat nicht mehr durch Kabinettsbeschluss oder die Entscheidung des Ministerpräsidenten festgelegt werden kann.

 

Gleichzeitig macht das Urteil des Bundesverfassungsgerichts deutlich, wo Änderungen der Bundesratskonstruktion sinnvoll und vielleicht auch notwendig sind: Die Vorschrift der einheitlichen Stimmabgabe der Länder ist seit längerer Zeit problematisch. Die Erweiterung der Zustimmungsgesetze führt dazu, dass sich die Abstimmung im Bundesrat über parteipolitisch kontroverse Fragen kaum noch mit einem spezifischen Landesinteresse begründen lässt. Das Urteil zum Zuwanderungsgesetz geht einen Schritt weiter in diese Richtung, weil es den einzelnen Mitgliedern des Bundesrats die Einzelentscheidung im negativen Sinne eröffnet. Der Wandel der deutschen >Realverfassung< und die Verfassungsauslegung sprechen deshalb dafür, auf die Vorschrift der einheitlichen Stimmabgabe eines Landes im Bundesrat zu verzichten. Die Koalitionen hätten dann die Möglichkeit, die Bundesratsstimmen aufzuteilen. Falls tatsächlich das Landesinteresse unmittelbar berührt ist, käme es – wie vom Parlamentarischen Rat gedacht – ohnehin zu einem gemeinsamen Votum. Die Flucht der Koalitionsregierungen in die unechte Enthaltung würde damit ebenso verhindert wie zukünftige >Spektakel< im Bundesrat, die durch eigenwillige Ratsmitglieder ausgelöst werden könnten. Gleichzeitig sollte man den Etikettenschwindel mit den Enthaltungen beenden, die in Wirklichkeit Nein-Stimmen sind. Enthaltungen müssen als solche bewertet werden. Das Abstimmungsergebnis im Bundesrat wäre aus dem Verhältnis der Ja- und Nein-Stimmen zu ermitteln.

 

Die hier vorgeschlagene Mini-Reform im deutschen Föderalismus ist nicht leicht durchzusetzen, weil sie eine Änderung des Grundgesetzes beinhaltet. Das Problem besteht darin, dass immer eine politische Richtung vom Status quo profitiert oder zu profitieren glaubt. Zu Beginn einer Legislaturperiode besteht aber die größte Aussicht auf Strukturreformen, weil alle Parteien ein Interesse daran haben müssen, den weiteren Ansehensverlust des ohnehin gebeutelten >Parteienstaats< zu vermeiden. Das politische System der Bundesrepublik zeichnet sich durch eine Überzahl von Bremshebeln aus. Wenn alles miteinander verknüpft ist, kann kaum ein Ruck durchs Land gehen. Vielleicht sollte man den einen oder anderen Knoten lockern.