Missbrauchen die Parteien Ihre Macht?

(Vortrag im Rahmen des Bonner Bürgergesprächs am 29. August 2002)

 

Der Bonner Bürgerbund nimmt an der bevorstehenden Bundestagswahl nicht teil. Eine Veranstaltung im Rahmen des Bürgergesprächs ist deshalb der richtige und vielleicht auch der einzige Ort, um mitten im Wahlkampf über die Parteien zu referieren und zu diskutieren. Ich danke deshalb Herrn Dr. Gröner und dem Vorstand für die Einladung zum Vortrag, die ich gerne angenommen habe.

 

Da ich ein zahlreiches, engagiertes und kritisches Publikum vor mir sehe, stellt sich die Frage: Was kann man in einem Vortrag neues bringen, wenn in zahlreichen Fernsehtalkshows und in den schriftlichen und mündlichen Duellen der Spitzenkandidaten schon alles gesagt ist?

Spätestens seit dem Fernsehduell vom Sonntag stehen die Personen im Mittelpunkt des Wahlkampfes. Gewählt werden aber Parteilisten, und die Kandidaten, auch die Spitzenkandidaten, werden uns von den Parteien präsentiert. Ich stütze mich bei meinen Ausführungen auf amtliche Unterlagen, auf Aussagen Beteiligter, Ausschussberichte und Ermittlungen, die ihnen durch Veröffentlichung in den Medien bereits bekannt sind. Bei der Bewertung dieser Erkenntnisse und bei den hieraus abzuleitenden Schlussfolgerungen werde ich allerdings eigene Wege gehen. Meine Reformüberlegungen beziehen sich auch nicht auf die Zeit bis zum nächsten Wahltag, sondern sind langfristig angelegt. Wenn ich mich mit Parteien befasse, komme ich mir immer vor wie ein Arzt, der dem Patienten statt eines schnell wirkenden Medikaments oder einer sofortigen Operation die Änderung der Lebensgewohnheiten empfiehlt.

 

Ich halte mich bei meinem Vortrag an die bewährte Regel, nicht alle Aspekte des Themas auszuleuchten, sondern auch Spielraum für die nachfolgende Diskussion zu lassen. Ich werde mich deshalb auf zwei Bereiche konzentrieren: Im ersten Teil will ich auf die bekannt gewordenen Fälle von Machtmissbrauch und nicht-korrektem Verhalten der Parteipolitiker eingehen und Vorschläge machen, wie man diesen Umweltschäden in der Politischen Landschaft entgegenwirken kann. Im zweiten Teil wende ich mich der grundsätzlichen Frage zu, ob die Parteien in Deutschland ihre eigentlichen Aufgaben noch erfüllen.

 

Zuvor müssen wir aber die Frage klären, ob Parteien überhaupt notwendig sind oder durch andere Einrichtungen und Verfahrensweisen ersetzt werden können. Viele denken hierbei an die direkte Demokratie durch Volksabstimmungen, die in Zukunft vielleicht über das Internet stattfinden könnten. Ein Blick auf die Abstimmungsdemokratien in der Schweiz und in Kalifornien zeigt aber, dass auch dort der weitaus größte Teil der politischen Entscheidungen von den Parteipolitikern in den Parlamenten und Regierungen getroffen wird. Das Beispiel der ehemals kommunistisch regierten Staaten scheint mir ebenfalls für die Notwendigkeit funktionierender Parteien zu sprechen: Wo der Aufbau eines Parteiensystems nicht gelingt, beherrschen Interessengruppen mit teilweise mafiosen Strukturen und alte Seilschaften die Politik. Parteien scheinen also für das Funktionieren moderner Demokratien unverzichtbar zu sein. Weshalb sie zum notwendigen Übel werden können und wie man dem entgegenwirken kann, will ich im Verlauf meines Vortrags erklären.

 

Von den Finanzierungsskandalen waren in der letzten Monaten vor allem die beiden großen Parteien CDU und SPD betroffen. Die FDP hat zur Zeit eine vergleichsweise helle Weste, ist aber aufgrund des Flick-Skandals (1981)  ein >gebranntes Kind<. Beim Flick-Skandal, bei den Kölner Vorgängen und auch in Wuppertal hatten die Geldgeber offenbar das Ziel, politische Entscheidungen zu beeinflussen. Bei der CDU besteht nach dem Bericht des Bundestagsuntersuchungsausschusses in einigen Fällen ebenfalls der Verdacht von >Einflussspenden<. Dies gilt vor allem für die Millionenspende der Eheleute Ehlerding (3.3 Millionen plus 2,5 Millionen Darlehen)  vom September 1998 in Zusammenhang mit dem Verkauf von Eisenbahnerwohnungen und für eine Million von der Fa. Thyssen aus dem Jahre 1991, als ein Panzergeschäft mit Saudi-Arabien zustande kam. Bei den sogenannten >schwarzen Kassen< des Parteivorsitzenden und des hessischen Landesverbands der CDU liegt dagegen die Vermutung nahe, dass die Gelder den verfügungsberechtigten Politikern dazu dienen sollten, die eigene Position innerhalb der Partei abzusichern.

 

Die jüngsten Finanzierungsskandale bestätigen vieles von dem, was die Soziologen Ute und Erwin Scheuch bereits 1992 unter  dem Titel >Cliquen, Klüngel und Karrieren< an Beispielen aus der Domstadt Köln und aus anderen Gegenden beschrieben haben. Zwei Vorraussetzung sind demnach typisch für die Bildung eines Klüngels: Über Geldvorteile und Pfründen entscheidet erstens nicht die Partei als Ganzes, sondern ein kleiner Kreis von Politikern. Nur nach Herausbildung einer Führungsclique ist die Vertraulichkeit und die gegenseitige Anerkennung der Vorteile gewährleistet. Führungscliquen haben auch die Möglichkeit, Absprachen mit anderen Parteien zu treffen, was in der Kommunalpolitik nicht unüblich ist.

Auffällig ist zweitens die enge Verflechtung zwischen Kommunalpolitikern und Verwaltung. Auch die nichtpolitischen Funktionen in der Stadtverwaltung werden nach Absprachen der Parteien besetzt. In der Kölner Affäre ist z. B. der Hauptbelastungszeuge ein städtischer Beamter (Ulrich Eisermann), der selbst verdächtigt wird, 9,5 Millionen DM erhalten zu haben. In Bonn nahm ein beschuldigter CDU-Politiker zahlreiche Positionen wahr, z. T. sogar gleichzeitig: Werksleiter der Stadtwerke, Dezernent, Stadtdirektor, nebenamtlicher Geschäftsführer der Müllverbrennung und ab 1998 Fraktionsvorsitzender der CDU.

 

Damit habe ich bereits übergeleitet zu der Frage, wie man dem Machtmissbrauch von Parteipolitikern entgegentreten kann. Ganz verhindern lässt sich politische Korruption nicht, es sei denn man baue einen hundertprozentigen Überwachungsstaat auf. Es gibt aber zahlreiche Mittel, ihren Umfang einzudämmen und das Risiko für die Beteiligten zu erhöhen.

Die Vorraussetzungen für ein >System von Vorteilen< (so will ich das einmal nennen) sind eine lange Amtsdauer der Beteiligten und ihre Sicherheit wiedergewählt zu werden. Nur so kann ein Milieu entstehen, in dem jeder vom anderen so viel weis, dass er sich hüten wird, die gegenseitigen Absprachen an die Öffentlichkeit zu bringen.

 

Als Gegenmittel hiergegen bietet sich die zeitliche Begrenzung von öffentlichen Ämtern und von Führungspositionen in den Parteien an. Außerdem müsste die Zahl der Ämter und Funktionen, die ein einzelner Politiker gleichzeitig wahrnehmen kann, begrenzt werden. Dies gilt auch für Funktionen in Wirtschaftsunternehmen und Verbänden. Ein weiteres Kontrollmittel, von dem deutsche Politiker allerdings wenig halten, ist der sogenannte recall.

In vielen US-amerikanischen Einzelstaaten haben die Bürger das Recht, alle gewählten Amtsträger per Volksentscheid von ihrem Posten abzuberufen. Etwas Ähnliches gibt es sogar in Nordrhein-Westfalen. Bei dem Versuch, den Wuppertaler Oberbürgermeister abzuberufen, zeigte sich aber, dass der Gesetzgeber ein entsprechendes Zwei-Drittel-Votum des Stadtrats vorgeschaltet hat, das - wie zu erwarten -  nicht zustande kam. Mit dieser Klausel wird die rheinisch-westfälische Variante des recalls weitgehend wirkungslos. Auf dem Wunschzettel der Parteikritiker steht seit langem das Verbot der Spenden von juristischen Personen, d. h. von Unternehmen und Verbänden, die ja auch kein Wahlrecht besitzen. In Frankreich wurde dieses Verbot 1995 eingeführt. Die Höhe der Spenden von Einzelpersonen könnte begrenzt werden, weil hiermit auch die Möglichkeit zur Beeinflussung der politischen Entscheidungen begrenzt wird.

 

Auch die Forderung nach der finanziellen Transparenz der Politiker steht auf der Wunschliste. Sie wird in Deutschland immer mit der Warnung vor dem „gläsernen Abgeordneten“ zurückgewiesen, obwohl andere Länder bereits den in finanzieller Hinsicht durchsichtigen Politiker kennen. In Schweden betrachtet man z. B. das Steuergeheimnis keineswegs als Grundrecht, sondern publiziert einen Steuerkalender, in dem alle Personen, die mehr als 20.000 € versteuern mit der Höhe ihrer Einkünfte verzeichnet sind. In der Schweiz bestehen ähnliche Möglichkeiten der Nachprüfung, und selbst in Italien kann man, wenn man einem Spiegel-Artikel glauben darf, die Steuererklärungen der Abgeordneten einschließlich Berlusconis einsehen. Die deutschen Regelungen sind demgegenüber ziemlich harmlos. Selbst das Vorhaben der rot-grünen Koalition, die Nebeneinkünfte der Bundestagsabgeordneten nicht nur dem Bundestagspräsidenten anzuzeigen, sondern auch zu veröffentlichen, stößt auf den Widerstand der CDU/CSU und der FDP. Auf die finanzielle Durchleuchtung der Politiker von der kommunalen bis zur Bundesebene wird man aber auf die Dauer auch in Deutschland nicht verzichten können. Wer Volksvertreter sein will, muss auch bereit sein, seine finanziellen Verhältnisse offen zu legen.

 

Ein wichtiges Kontrollmittel der Parteipolitiker ist der kommunale Bürgerentscheid. In Nordrhein-Westfalen wird für den Erfolg eines Entscheids die Zustimmung von 20 Prozent der in der Gemeinde wahlberechtigten Bürger verlangt. Dieses Quorum veranlasst offensichtlich viele Stadtverwaltungen zu der Gegenstrategie, die Teilnahme am Volksentscheid zu erschweren. So wurde z. B. ein Bürgerentscheid in die Sommerferien gelegt (Paderborn), an anderen Orten fehlte die Benachrichtigung der Bürger oder die Möglichkeit der Briefabstimmung (Mönchengladbach). Die Durchführungsbestimmungen müssen hier mit dem Blick auf die Regelungen in den USA und der Schweiz genauer gefasst werden. Interessant wäre auch ein Volksbegehren zu Großprojekten auf Landesebene. (Vielleicht wünschen die Bürger des Ruhrgebiets ja gar keinen Metrorapid.)

 

Änderungen im Wahlrecht können dem Einfluss der Parteien ebenfalls entgegenwirken.

Ich denke hierbei vor allem an das sogenannte Kumulieren und Panaschieren -  zwei Verfahren, die in Nordrhein-Westfalen selbst auf kommunaler Ebene noch nicht eingeführt sind. Auf diesem Wege hat der Wähler die Möglichkeit, mehrere Stimmen für einen Kandidaten abzugeben und Kandidaten aus verschiedenen Listen zu wählen.

Er verändert damit die Reihenfolge und die Zusammensetzung der von den Parteien vorgelegten Listen und kann Politiker seiner Wahl nach vorne bringen..

 

Sie sehen anhand dieser acht Punkte, die durch weitere Schritte ergänzt werden können, wie viel Spielraum besteht, um dem Machtmissbrauch und dem >System von Vorteilen< entgegen zu wirken. Wichtiger noch als einzelne Maßnahmen sind m.E. aber Änderungen in der Organisationsstruktur unserer Parteien. Die Parteien sind hierzulande pyramidenförmig aufgebaut und bestehen aus mehrstufigen Delegiertensystemen: Die Mitglieder wählen in der Regel nur auf der untersten Stufe den Kreisparteitag und die Kreisdelegiertenkonferenz. Alle weiteren Vertretungen und Vorstände werden indirekt gewählt: Die Mitglieder des Kreisparteitags wählen die Delegierten des Bezirks- oder Landesparteitags, diese die Delegierten des Bundesparteitags, der dann schließlich den Parteivorstand und den Vorsitzenden wählt. Die Parteibasis der Mitglieder wird sozusagen durch die Basis der Delegierten ersetzt. Umgekehrt bedeutet dies, dass die führenden Politiker auf den einzelnen Etagen ihre Wiederwahl durch die Kontrolle der Delegiertenversammlungen sichern können.

 

Dieses Defizit an innerparteilicher Demokratie besteht auch bei der Aufstellung von Kandidaten für die Bundestags- und Landtagswahlen: Eine Mitgliederabstimmung über die Landesliste ist nicht möglich, und die Aufstellung des Direktkandidaten durch ein Mitgliedervotum stößt zumindest bei den großen Parteien auf Schwierigkeiten. Die Kandidatenaufstellung durch einen Mitgliederentscheid, das eigentliche demokratische Verfahren, wird vor allem durch das Bundeswahlgesetz behindert, weil eine Brief- oder Urnenabstimmung nicht zugelassen ist.

 

Sicher gibt es in diesem Bereich Reformansätze: Die Bewerber für das Bürgermeisteramt werden vor allem in kleineren Gemeinden von den Parteimitgliedern aufgestellt, und selbst die großen Parteien versuchen die Nominierung des Wahlkreiskandidaten durch ein Votum der Mitglieder durchzuführen (z. B. CDU und SPD hier in der Godesberger Stadthalle). Der Abstand zur innerparteilichen Demokratie in anderen Ländern ist aber deutlich erkennbar: In Großbritannien werden alle Unterhauskandidaten von den Parteimitgliedern des Wahlkreises aufgestellt, und bei der Wahl des Parteivorsitzenden haben die Mitglieder zumindest ein direktes Mitspracherecht. In den USA gibt es fast überall Vorwahlen zur Aufstellung von Kandidaten. Zusammenfassend kann man sagen, dass Machtmissbrauch in den Parteien in erster Linie von Führungsgruppen in enger Verbindung mit Regierungen und Verwaltungen betrieben wird. Die Strukturen der Parteien erleichtern die Bildung eines >Systems von Vorteilen<, weil sie eine wirksame Kontrolle durch die Mitglieder verhindern. Gleichzeitig sind die direkten Kontrollmöglichkeiten der Bürger gegenüber den Exekutiven in den Gemeinden und Ländern sowie im Bund begrenzt.

 

Ich komme nun zum zweiten Teil meines Vortrags, zu der Frage, ob die Parteien ihre eigentlichen Aufgaben überhaupt noch erfüllen. Die Aufgaben von Parteien bestehen in einer modernen Demokratie darin, Kandidaten für Wahlen aufzustellen und politische Ämter zu besetzen. Sie sollen hierbei ihre politischen Vorstellungen (Programme) durchsetzen und die vielfältigen Gruppeninteressen zu einem Gesamtprogramm bündeln. Zumindest die Oppositionsparteien sollen die Regierungen und Verwaltungen kontrollieren. Schließlich haben sie als Mitgliederparteien auch die wichtige Aufgabe, die politische Beteiligung der Bürger zur ermöglichen.

 

Zum Stichwort >politische Ämter<:

Die Besetzung von politischen Ämtern ist auf Bundesebene  vergleichsweise übersichtlich geregelt. Der direkte Zugriff der Regierungsparteien beschränkt sich auf  Minister und Parlamentarische Staatssekretäre sowie auf die politischen Beamten. Spitzenpositionen in Bundesbehörden und Bundesgerichten werden ebenfalls parteipolitisch besetzt, aber nicht immer mit Angehörigen der Regierungsparteien. Die Besetzung der Rundfunk- und Fernsehräte sorgt auf Landesebene gelegentlich für Aufsehen. Hier sind die Parteipolitiker zwar in der Minderheit, haben aber mit den Vertretern anderer Gruppen sogenannte Freundeskreise gebildet.

 

Auf kommunaler Ebene besteht jedoch ein besonders unübersichtliches Geflecht  zwischen Politik sowie öffentlichen und halböffentlichen Wirtschaftsbetrieben. Vorstands- und Aufsichtsratsposten werden häufig von den Parteien nach Absprache besetzt, verdiente Politiker mit Posten an städtischen Betrieben versorgt. Beliebt ist auch die Auftragsvergabe an Architektenbüros und Anwaltskanzleien, an denen Kommunalpolitiker beteiligt sind. Die Kölner Rheinbrücken wurden angeblich abwechselnd von einem CDU-nahen und einem SPD-nahen Maler gestrichen. Wenn man genauer hinsieht, missbraucht aber nicht die gesamte Partei ihre durch Wahlen erlangte Machtposition. Die Absprachen treffen vielmehr kleine Gruppen und Cliquen von Politikern. Die erstarrten innerparteilichen Strukturen, die ich eben geschildert habe, erleichtern die Einrichtung von Vorteilssystemen.

 

 

Zum Stichwort >Kontrolle<:

Die Verquickung von Parteipolitik und Kommunalverwaltung verhindert, dass die Parteien ihre Kontrollaufgaben wahrnehmen. Die Opposition wird häufig in den kommunalen „Klüngel“ eingebunden. Gleichzeitig zeigt sich, wie notwendig eine verstärkte Kontrolle der Verwaltungsvorgänge durch die Medien ist. Bei Großprojekten sollte man ungeniert die Frage nach dem cui bono, d. h. die Frage nach dem Nutznießer, stellen und der Überlegung nachgehen, wer für die zu erwartenden Großaufträge in Frage kommt. Die Bürger, die ja zum Teil auch einfache Parteimitglieder sind, müssen ein umfassendes Einblicksrecht in alle Verwaltungsvorgänge erhalten. Auf Bundesebene scheiterte ein geplantes Informationsfreiheitsgesetz am Widerstand der Ministerien. Die bestehenden Landesgesetze sind wegen der vielfältigen Ausnahmen wenig überzeugend. Nach dem nordrhein-westfälischen Informationsfreiheitsgesetz vom 27. November 2000 z.B. sollen Informationsanträge abgelehnt werden, wenn sie sich auf den „Prozess der Willensbildung“ in der Behörde oder zwischen Behörden beziehen. Entsprechendes gilt, wenn Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse offenbart werden. Gegenwärtig ist die Kontrolle zwischen den Parteien begrenzt und das Verwaltungshandeln als Amtsgeheimnis vor der Neugier der Bürger geschützt.

 

Zum Stichwort >Kandidatenaufstellung<:

Das deutsche Verfahren bei der Aufstellung von Parlamentskandidaten verleiht den Führungsgremien der Parteien zuviel Macht und entmündigt die einfachen Parteimitglieder. Gleichzeitig wird die Mitgliedschaft in den Parteien für die Bürger uninteressant, weil sie kaum noch Mitwirkungsrechte eröffnet. Die Mitgliederzahlen der großen Parteien SPD und CDU sind dementsprechend seit mehreren Jahren rückläufig. Vor allem junge Menschen finden in Organisationen wie Amnesty International, Greenpeace und in Bürgerbewegungen weitaus bessere Entfaltungsmöglichkeiten als in Parteien. Die wichtige Vermittlungsfunktion zwischen den Bürgern und den staatlichen Einrichtungen, bei denen man ja nicht Mitglied werden kann, werden demnach von den Parteien unzureichend wahrgenommen. Die Parteien stellen zwar Kandidaten für die politischen Ämter auf, verwischen aber teilweise den Unterschied zwischen politischen und nichtpolitischen Funktionen. Die Beteiligung der Mitglieder und der Bürger an der Auswahl der Kandidaten ist nicht gewährleistet.

 

Zum Stichwort >Programme<:

Die Programmaussagen der Parteien werden immer unverbindlicher, weil sie möglichst allen Wählergruppen gerecht werden wollen. Obwohl zu vielen Politikbereichen präzise Aussagen fehlen, ist ihr Umfang erheblich, in der Regel um die 90 Seiten. Man hat auch den Eindruck, dass wichtige Themen im Wahlkampf vernachlässigt oder bewusst ausgeklammert werden.

Gegenwärtig vermisst man u. a. die Diskussion über die Osterweiterung der EU und die Weiterentwicklung der europäischen Institutionen, über die Reform des Gesundheitswesens und des Bildungssystems, die Zuwanderung oder über Subventionen und die Zukunft der Verkehrssysteme. Da die Parteien sich in wichtigen Fragen nicht festlegen, leidet auch der Wähler unter Orientierungsmangel.

 

Zum Stichwort >Interessengruppen<:

Den Parteien gelingt es kaum noch, die unterschiedlichen Interessen zu einem Gesamtprogramm zu integrieren. Es ist deshalb kaum überraschend, dass die Zahl der Beiräte und Kommissionen zunimmt. Während man den Nationalen Ethikrat mit der Kompliziertheit der Materien Gentechnik rechtfertigen kann, versuchte sich das „Bündnis für Arbeit“ an Kompromissen, die eigentlich die Parteien zustande bringen müssten. Es überrascht deshalb nicht, wenn die gegenwärtige Diskussion über die Verbesserung des Arbeitsmarkts ebenfalls von einem Kommissionsvorschlag bestimmt wird, und nicht etwa von Vorschlägen aus den Programmkommissionen der Regierungsparteien.

 

 

Auf die Frage: Erfüllen die Parteien ihre Aufgaben? Erhalten wir demnach keine eindeutige Antwort: Im Bereich der Personalpolitik und der Durchdringung von Verwaltungen haben sie ihr Soll z. T. übererfüllt. Die gegenseitige Kontrolle der Parteien ist dagegen unterentwickelt. Auch ihre Integrationsaufgaben gegenüber den Interessengruppen nehmen sie nur unvollkommen wahr. Besonders schwerwiegend scheinen mir die Defizite zu sein, die bei den Mitwirkungsmöglichkeiten für Parteimitglieder und Wähler bestehen.

 

 

Da ich mit meinem Vortrag, wie zu erwarten, keine Wahlempfehlung für den 22. September gebe, andererseits aber keineswegs zur Wahlenthaltung aufrufe, will ich zum Schluss nach aller Parteienkritik auch etwas Versöhnliches sagen: Man muss fairerweise feststellen, dass die Parteien die bevorzugte Zielscheibe der Massenmedien sind, die ihrerseits an politischen Skandalen ein großes Interesse habe. Bei ihrer Berichterstattung über Politiker legen sie hohe moralische Maßstäbe an. Heribert Prantl schrieb hierzu in der SZ: >Die Leute erwarten von den Politikern, dass diese stellvertretend für sie moralisch sind<. Parteien und ihre führenden Politiker bieten den Kritikern eine offene Flanke. In Köln floss  z.B. nur ein kleiner Teil der Gesamtsumme von ca. 21 Millionen DM an Schmiergeldern in die Parteikasse der SPD. Der Bundestagspräsident geht bei seiner Strafe von 482.110 DM aus. Über diese Summe wurde aber sehr viel ausführlicher berichtet als über die restlichen Millionen.

 

Behörden schließen bei Korruptionsvorwürfen die Reihen, drohen mit rechtlichen Schritten und verlangen Beweise. Dass ein Kölner Staatsanwalt sich die Einstellung von Verfahren offenbar von den Betroffenen bezahlen ließ, war schon eine außergewöhnliche Pressemeldung. Die Beweggründe für hohe Abfindungen in der Wirtschaft oder für die Erhöhung der Vorstandsgehälter bei sinkenden Gewinnen werden kaum überprüft.

Vielleicht sollte man – und das wäre meine letzte Anregung - einen Ombudsmann einrichten, der >seltsame Vorgänge< sammelt, auch wenn diese anonym mitgeteilt werden.