KarlheinzNiclauß
Minderheitsregierung,
Auflösung oder Große Koalition? Die kritische Regierungsbildung im
Parlamentarischen Rat 1948/49 und in den Jahren 2017/18 (Recht und Politik 4/2019, S. 424-441)[1].
Manuskriptfassung – die Verlagsfassung
ist verfügbar unter www.duncker-humblot.de
Die Regierungsbildung nach der Bundestagswahl vom 24. September 2017 war ein außergewöhnliches Schauspiel: Zwei Monate dauerten die Überlegungen und Sondierungsgespräche zur Bildung einer sogenannten Jamaika-Koalition, bestehend aus CDU/CSU, der FDP und den Grünen/ Bündnis 90. Als dieser Versuch scheiterte, wurde erneut eine Große Koalition gebildet – mit einem Partner, der dies nach der Wahl ursprüglich abgelehnt hatte. Insgesamt vergingen nahezu sechs Monate, bis Angela Merkel am 14. März 2018 erneut zur Bundeskanzlerin gewählt wurde. Das Thema Regierungsbildung verlor anschließend in den Medien schnell an Aktualität. Dies gilt aber nicht für die wissenschaftliche Analyse des Vorgangs, denn nach der Regierungsbildung ist immer auch vor der nächsten Regierungsbildung, die schneller vor der Tür stehen kann als man denkt.
Schwierige Regierungsbildungen hat es in der Geschichte der Bundesrepublik bereits öfter gegeben. Ein Beispiel hierfür ist die Situation nach der Bundestagswahl 1961: Die Koalition zwischen den Unionsparteien und der FDP kam damals erst zustande, nachdem Konrad Adenauer seinen Rücktritt als Kanzler im Verlauf der anschließenden Legislaturperiode zugesagt hatte. Nach der Bundestagswahl von 2017 gewannen die Schwierigkeiten jedoch eine neue Qualität. Das betrifft nicht nur die außergewöhnliche Dauer des Regierungsbildungsprozesses, sondern auch das Scheitern der bereits vor der Bundestagswahl in Aussicht genommenen Koalition. Man kann deshalb durchaus von einer kritischen Regierungsbildung sprechen, bei der in Frage steht, ob überhaupt eine absolute Mehrheit für einen Bundeskanzler und für eine Regierungskoalition zustande kommt. „Wenn nicht – was dann?“ – so könnte man in Kurzform das Thema dieses Beitrags beschreiben.
Angesichts
der kritischen Regierungsbildung von 2017/18 ist es sinnvoll, den Prozeß der
Regierungsbildung unabhängig von der tagespolitischen Situation zu untersuchen
und hierbei auch die Überlegungen der Autoren des Grundgesetzes zu
berücksichtigen. Eine vergleichende Betrachtung über einen so langen Zeitraum
hinweg widerspricht zwar der vorherrschenden kurzfristigen Denkweise in
politischen Angelegenheiten. Sie scheint aber vor allem aus drei Gründen
berechtigt zu sein: Erstens können wir auf 70 Jahre seit der Entstehung des
Grundgesetzes in den Jahren 1948/49 zurückblicken. 70 Jahre sind zwar keine
außergewöhnliche Jubiläumszahl, stehen aber für Kontinuität, während das
hundertjährige Jubiläum der Weimarer Republik von schmerzhaften Unterbrechungen
getrübt ist. Ein zweiter Grund für den zeitlichen Rückgriff ist handfesterer
Art: Der Grundgesetzartikel zur Kanzlerwahl (Art. 63 GG) wurde im Gegensatz zu
zahlreichen anderen Artikeln nicht verändert. Die übrigen Artikel des Grundgesetzabschnitts
„Die Bundesregierung“ blieben ebenfalls unversehrt. Sie wurden lediglich durch
den Art. 65a GG ergänzt, der seit 1956 die Befehls- und Kommandogewalt über die
Bundeswehr regelt. Die Regierungsbildung erfolgt damit auch heute noch nach den
gleichen Regeln, die der Parlamentarische Rat in den Jahren 1948/49
formulierte. Der dritte Grund liegt in der Entwicklung der Parteienlandschaft:
Seit der letzten Bundestagswahl sind im Bundestag sieben Parteien vertreten. Im
Parlamentarischn Rat waren ebenfalls sieben Parteien präsent. Die Mütter und
Väter des Grundgesetzes mußten demnach mit einem Vielparteiensystem rechnen.
Sie konnten eine kritische Regierungsbildung nicht ausschließen, wie sie dann
70 Jahre später auch eintrat.
Beim
Blick ins Grundgesetz fallen die zahlreichen Bestimmungen auf, mit deren Hilfe
die Arbeitsfähigkeit der Bundesregierung gesichert wird, sobald diese sich im
Amt befindet. Das bekannteste Beispiel hierfür ist das konstruktive
Mißtrauensvotum. Es scheint die Regierungsstabilität zu garantieren, weil der
Bundeskanzler nur duch einen mit absoluter Mehrheit gewählten Nachfolger
gestürzt werden kann. Hinzu kommen eine Reihe weiterer Bestimmungen: die
Vorschrift, dass das konstruktive Mißtrauensvotum nur gegen den Kanzler selbst
gerichtet werden kann und nicht gegen einzelne Kabinettsmitglieder, die
Vertrauensfrage des Bundeskanzlers mit der Möglichkeit der Bundestagsauflösung
sowie der bisher noch nicht praktizierte Gesetzgebungsnotstand. Für die Bildung
der Regierung und die Wahl des Bundeskanzlers fehlt dagegen ein entsprechendes
Instrumentarium. Haben die Autoren des GG dem Prozeß der Regierungsbildung
nicht die gleiche Aufmerksamkeit geschenkt wie der Gefahr, dass eine bestehende
Regierung ihre Mehrheit verliert? Hätten sie nicht auch für die Bildung der
Regierung Sicherheitsvorkehrungen formulieren müssen? Vielleicht wäre eine mit
dem konstruktiven Mißtrauensvotum vergleichbare Patentlösung möglich gewesen,
die eine schnelle Regierungsbildung zwingend vorschreibt?
„Legalitätsreserve“
und Parlamentsauflösung
Wie
ein Blick in die Protokolle der Grundgesetzberatungen zeigt, haben sich die
Mütter und Väter des Grundgesetzes
ausführlich mit der Regierungsbildung befaßt. Bereits der vorbereitende
Verfassungskonvent von Herrenchiemsee (10. bis 23. August 1948) formulierte
nicht nur das konstruktive Mißtrauensvotum als „Sicherung der
Regierungsexistenz“, sondern sah auch für die „Sicherung der Regierungsbildung“
eine Korrektur des parlamentarischen
Systems vor, die er als „Legalitätsreserve“ bezeichnete. Der Grundgedanke
dieser Konstruktion war, dass die Länderkammer als „Reserve“ einspringen
sollte, falls der Bundestag bei der Regierungsbildung versagt. Nach den
Artikeln 87 und 88 des Herrenchiemsee-Entwurfs hatte der Bundestag dem
Bundespräsidenten den Kanzlerkandidaten vorzuschlagen („zu benennen“). Falls
das Parlament innerhalb eines Monats keinen Vorschlag vorlegt, sollte das
Vorschlagsrecht auf den Bundesrat übergehen. Wurde der Bundeskanzler auf
Vorschlag des Bundesrates ernannt, so hatte der Bundespräsident anschließend
für die gesamte Legislaturperiode das Recht, den Bundestag aufzulösen. Die
zweite Variante des Herrenchiemsee-Entwurfs sah sogar die automatische
Auflösung des Bundestages vor, falls dieser innerhalb eines Monats keinen
Kandidaten für das Amt des Bundeskanzlers benennt[2].
Der
Gedanke der „Legalitätsreserve" beinhaltete eine Regierungsbildung am
Parlament vorbei und widersprach dem Grundgedanken des parlamentarischen
Regierungssystems. Trotzdem wurde er im Parlamentarischen Rat vor allem von
Vertretern der CDU und der Deutschen Partei unterstützt. Adolf Süsterhenn (CDU)
sprach sich am 8. September 1948 in seiner Grundsatzrede vor dem Plenum dafür
aus, dass das Recht zur Regierungsbildung beim Versagen des Parlaments „auf die
zweite Kammer im Zusammenwirken mit dem Bundespräsidenten übergeht“. Er
erwartete von dieser Lösung eine heilsame Wirkung auf die Abgeordneten des
zukünftigen Parlaments. Sie würden hierdurch gezwungen alle Kräfte für eine
Mehrheitsbildung zu mobilisieren, da sie andernfalls das „höchste Recht“ der
Regierungsbildung verlieren würden. Eine mögliche Kanzlerwahl durch den
Bundesrat entsprach auch den föderalistischen Interessen und dem von Süsterhenn
vertretenen konstitutionell-demokratischen Demokratieverständnis. Er berief
sich in seiner Rede auf die Gewaltenteilung Montesquieus und warnte vor
„parlamentarische(n) Diktaturen“[3].
Im
Organisationsausschuß des Parlamentarisschen Rates, der den ersten Entwurf für
den Aufbau und das Zusammenwirken der
Verfassungsorgane vorlegen sollte, entwickelte sich am 29. und 30.
September1948 eine etwas chaotische Diskussion über die Wahl des Bundeskanzlers
und die Regierungsbildung. Dies hing damit zusammen, dass wichtige Fragen zur
Verfassungsstruktur noch ungeklärt waren: Ob das Amt des Bundespräsidenten
eingerichtet würde oder nicht, war zwischen den Fraktionen noch umstritten.
Auch die Frage, ob die zweite Kammer ein Bundesrat, Senat oder ein gemischt
zusammengesetztes Gremium sein sollte, war noch offen. Außerdem stand die
Einführung einer für die gesamte Legislaturperiode nicht ablösbaren Regierung
zur Diskussion, die vor allem von den Liberalen befürwortet wurde.
Schließlich
einigte man sich im Organisationsausschuß auf eine Redaktionskommission,
bestehend aus Elisabeth Selbert (SPD), Hermann Fecht (CDU) und Wilhelm Heile
(Deutsche Partei), die während der Ausschußsitzung vom 29. Oktober einen
Vorschlag für die Wahl des Bundeskanzlers erarbeitete. Ihr Vorschlag
orientierte sich am Entwurf von Herrenchiemsee und hielt an der
„Legalitätsreserve“ des Bundesrates fest: Der Bundespräsident konnte demnach
dem Bundestag zweimal einen Kanzlerkandidaten vorschlagen. Falls beide
Kandidaten nicht die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Bundestags
erreichen und auch der Bundestag selbst keinen Kandidaten mit absoluter
Mehrheit vorschlägt, sollte der Bundespräsident den Kanzler auf Vorschlag des
Bundesrates ernennen. In diesem Fall gab die Redaktionskommission dem
Präsidenten während der gesamten Legislaturperiode das Recht, den Bundestag
aufzulösen. Später wurde diese Frist auf drei Monate begrenzt. Der Vorsitzende
des Organisationsausschusses, Robert Lehr (CDU), bezeichnete den Vorschlag der
Redaktionskommission als eine „sehr glückliche Lösung“. Er stelle sicher, „dass
in einer ganz kurzen Frist so oder so ein Kanzler an der Spitze der Regierung
stehen wird“[4].
Die
vielen kritischen Diskussionsbeiträge der Mitglieder des
Organisationsausschusses zeigten jedoch, dass man mit dieser Fassung des
späteren Artikels 63 GG wenig glücklich
war und sie als Provisorium betrachtete. Bemerkenswert ist die
Selbstverständlichkeit, mit der die Mitglieder des Herrenchiemseekonvents und
des Organisationsausschusses trotz der negativen Erfahrungen mit den
Reichstagsauflösungen der Weimarer Republik die Auflösung des Bundestages als
letzten Schritt vorsahen. Sie verstanden diese als eine an das Parlament
gerichtete Drohung. Elisabeth Selbert (SPD) argumentierte im
Organisationsausschuß, dem Bundestag müsse immer vor Augen stehen: „Wenn du
versagst kommt der Bundesrat, bzw. Senat und schlägt dir dein Vorschlagrecht
aus der Hand, und obendrein besteht die Gefahr, dass dich der Bundespräsident
nach Hause schickt; also sei vorsichtig und sieh zu, dass du eine Regierung mit
Mehrheit zustande bringst!“[5].
Der Ausweg Neuwahlen bildete auch in den folgenden Vorschlägen des
Parlamentarischen Rates zur Regierungsbildung immer das letzte Glied in der
Kette der Möglichkeiten. Der Gedanke an die drohende Auflösung des Bundestags
hat bis heute seine Wirkung nicht verloren und war 2018 ein wichtiges Motiv für
die Bildung der Großen Koalition.
Die
Minderheitsregierung als Ausweg
Im
Hauptausschuß des Parlamentarischen Rates, der am 16. und 17. November 1948 in
erster Lesung über die Regierungsbildung beriet, kam es zu einer
Grundsatzdebatte, die den Vorschlag des Organisationsausschusses und den sich
abzeichnenden Konsensus der beiden größten Fraktionen in Frage stellte. Anlaß
hierfür war die Intervention des Allgemeinen Redaktionsausschusses (ARA), der
zu dieser Zeit aus den drei Abgeordneten Heinrich von Brentano (CDU), Thomas
Dehler (FDP) und Georg August Zinn (SPD) bestand. Der ARA legte einen
Alternativentwurf vor, der in entscheidenden Punkten von den bisherigen
Vorschlägen abwich: Seine Fassung sah zum ersten Mal in der deutschen
Verfassungsgeschichte die Wahl des Regierungschefs durch das Parlament vor und
verzichtete auf das Vorschlagsrecht des Bundespräsidenten. Thomas Dehler
begründete dies mit dem Argument, durch einen Vorschlag für das Amt des
Regierungschefs würde der Präsident „viel zu sehr in die politische Arena
heruntergezogen“. Der ARA verzichtete außerdem auf die „Legalitätsreserve“ des
Bundesrates, falls bei der Kanzlerwahl die absolute Mehrheit verfehlt wird.
Dehler erklärte vor dem Hauptausschuß, eine Wahl des Bundeskanzlers durch den
Bundesrat sei aus Sicht des Redaktionsausschusses „nicht zweckmäßig“, denn vor
der Legalitätsreserve des Bundesrats stehe „immer noch die Legalitätsreserve
des Bundestags selber“ zur Verfügung. Falls sich die Mehrheit der
Bundestagsmitglieder nicht auf einen Bundeskanzler einigen könne, „dann soll
eine Minderheitsregierung gebildet werden, dann soll einfach die relative
Mehrheit entscheiden: derjenige, der die meisten Stimmen erhält, soll gewählt
sein“[6].
Mit
diesem Vorschlag des ARA fand der Gedanke der Minderheitsregierung Eingang in
die Grundgesetzberatungen. Eine automatische Auflösung des Bundestags lehnte
Dehler für den Fall, dass nur ein Minderheitskanzler gewählt wird, ab. Vielmehr
sollte hierüber der Bundespräsident entscheiden, so dass die „Drohung der
Auflösung“ bestehen bleibe. Der Vorschlag des ARA wahre „vor allem das Prinzip
des parlamentarischen Systems“, weil der Bundestag allein über die
Regierungsbildung entscheide[7].
Falls keine absolute Mehrheit für den Bundeskanzler zu erreichen ist, bestanden
demnach zwei Auswege: Die Auflösung des Bundestages mit anschließender Neuwahl
oder die Bildung einer Minderheitsregierung. Der Ausweg der Legalitätsreserve
über den Bundesrat fiel weg.
Das
energische Eintreten Dehlers für das parlamentarische Regierungssystem kam
überraschend, weil er sich noch am 30. September 1948 im Organisationsausschuß
für eine „Regierung auf Zeit“ ausgesprochen hatte, die für zwei oder vier Jahre
nicht vom Parlament abgelöst werden kann[8].
Gegen Ende der Grundgesetzberatungen wiederholte Dehler zusammen mit seinem
Fraktionskollegen Max Becker diesen Vorschlag, für den im Parlamentarischen Rat
jedoch keine Aussicht auf Verwirklichung bestand. Das Schwanken Dehlers zwischen
einem Präsidialsystem nach amerikanischem Muster und dem britischen
Parlamentarismus läßt sich bis in die bayrischen Verfassungsberatungen des
Jahres 1946 zurückverfolgen. Damals hatte er das parlamentarische Prinzip
vertreten und eine „Regierung auf Zeit“ abgelehnt. Sein Biograph Udo Wengst
führt Dehlers wechselnde Positionen im Parlamentarischen Rat auf die parallel
laufende Diskussion über das zukünftige Wahlrecht zurück. Im Hauptausschuß
begründete Dehler seinen Sinneswandel gegen Ende der Grundgesetzberatungen mit
dem Argument, ein parlamentarisches System nach britischem Muster sei nur bei
gleichzeitiger Einführung des relativen Mehrheitswahlrechts möglich[9].
Die Möglichkeit einer Regierung ohne parlamentarische Mehrheit und der Verzicht auf das Vorschlagsrecht des Bundespräsidenten stiessen jedoch nicht nur bei der CDU/CSU, sondern auch bei den Sozialdemokraten auf Widerstand. Der sozialdemokratische Verfassungsexperte Rudolf Katz sprach sich für die Fassung des Organisationsausschusses mit dem doppelten Vorschlagsrecht des Bundespräsidenten und dem Ausweg über die „Legalitätsreserve“ des Bundesrates aus. Seine Argumente glichen denjenigen, die nahezu 70 Jahre später in der Debatte über die Bildung der vierten Großen Koalition vorgebracht wurden: Der Vorschlag des Allgemeinen Redaktionsausschusses spiele mit dem Gedanken der „Auflösung eines neugewählten Bundestages“, die er für gefährlich halte. Die Erfahrungen aus den Jahren 1930 bis 1933 hätten gezeigt, dass sich „bei so schnell aufeinanderfolgenden Wahlen“ an der politischen Lage kaum etwas ändere. Man käme auf diese Weise „von der Kanzlerkrise oder der Regierungskrise zu einer Staatskrise“[10].
Heinrich
von Brentano (CDU), Mitglied des ARA, entgegnete, auch in der Fassung des
Organisationsausschusses werde nach einer vergeblichen Kanzlerwahl durch die
Länderkammer „mit dem Gedanken der Auflösung gespielt“. Eine
Minderheitsregierung bedeute jedoch keineswegs, dass der Bundestag automatisch
aufgelöst werde. Man dürfe den Vorschlag des ARA nicht isoliert sehen, sondern
im Zusammenhang mit der bereits im Grundgesetzentwurf vorgesehenen
Vertrauensfrage. Diese könne auch der Minderheitenkanzler „zu einem ihm
genehmen Zeitpunkt . . .stelllen" und damit den Termin der Neuwahl selbst
bestimmen. Bundeskanzler und Bundestag würden in diesem Fall "das Volk
an(rufen), weil sie sich über eine Gesetzesvorlage von erheblicher
grundsätzlicher Bedeutung nicht einigen konnten“. Die erneute Wahl erhalte
damit für den Wähler eine konkrete inhaltliche Begründung und werde nicht mit
dem Versagen des Bundestags bei der Regierungsbildung in Verbindung gebracht[11].
Brentano vertrat damit eine dynamische Sicht der Minderheitsregierung, die
gegebenenfalls durch eine Neuwahl zur Mehrheitsregierung werden könnte.
Walter
Menzel (SPD) versuchte zu vermitteln, indem er die Wahl des Bundeskanzlers
durch den Bundestag ohne Mitwirkung des Bundespräsidenten konzidierte, aber an
der Legalitätsreserve des Bundesrates festhielt[12].
Thomas Dehler (FDP) widersprach mit dem Argument, bei einer Regierungsbildung
durch den Bundesrat habe das Parlament „überhaupt nicht mehr seine Hand im
Spiel“. Er bezeichnete dies als „Stilbruch“, der viel schlimmer sei als eine
Minderheitsregierung. Eine relative Mehrheit sei als „Zwischenstadium"
durchaus ausreichend. „Man soll sich nicht von dieser Vorstellung schrecken
lassen. Warum soll eine Minderheitsregierung, die von Fall zu Fall genötigt
ist, sich Mehrheiten zu suchen, nicht funktionsfähig zu sein?“ Dehler verwies
damit auf die Möglichkeit, mit wechselnden Mehrheiten zu regieren. Der
Hauptausschuß beschloß angesichts der unterschiedlichen Positionen, auf eine
Abstimmung zu verzichten und die Frage der Kanzlerwahl bis zur nächsten Sitzung
zu vertagen[13].
Auf
dieser Sitzung am 17. November 1948 vollzog der Hauptausschuß eine Wende: Die
SPD gab ihre bisherige Position auf und legte einen Antrag zur
Regierungsbildung vor, der weitgehend identisch war mit dem Vorschlag des ARA.
Falls eine Wahl des Bundeskanzlers mit absoluter Mehrheit scheitert, wird hier
die Wahl eines Minderheitskanzlers oder die Auflösung des Bundestages
vorgesehen – ganz so, wie es im aktuellen GG in Art. 63 steht. Der Ausweg, den
Bundeskanzler durch den Bundesrat wählen zu lassen, fiel weg. Rudolf Katz
erklärte hierzu: „Wir haben uns entschlossen, unsere frühere Auffassung zu
korrigieren und dem Vorschlag des Redaktionsausschusses im wesentlichen
beizutreten“. Die Vertreter der CDU und der Deutschen Partei verwiesen auf die
schlechten Erfahrungen mit den Minderheitsregierungen in der Weimarer Republik
sowie auf das fehlende Vorschlagsrecht des Bundespräsidenten und forderten
weiterhin die Beteiligung des Bundesrates. Thomas Dehler erklärte jedoch für
die FDP die Zustimmung zum sozialdemokratischen Antrag, der daraufhin mit 12 zu
8 Stimmen vom Hauptausschuß angenommen wurde. Für den Verzicht auf die
Kanzlerwahl durch den Bundesrat stimmten offenbar SPD, FDP sowie die beiden
Abgeordneten des Zentrums und der KPD, dagegen die CDU/CSU und der Verteter der
Deutschen Partei. Während bis dahin die Wahl des Bundeskanzlers durch die
Länderkammer oder die Auflösung mit anschließender Neuwahl die beiden Auswege
aus der Regierungsbildungskrise bildeten, lautet seitdem die Alternative zur
Wahl des Bundeskanzlers mit absoluter Mehrheit: Bildung einer Minderheitsregierung
oder Auflösung des Bundestags[14].
Diese Entscheidung gegen die Legalitätsreserve des Bundesrates und für die Auswege Minderheitsregierung oder Neuwahl blieb bis zum Abschluß der Grundgesetzberatungen bestehen. In der zweiten Lesung des Grundgesetzes im Hauptausschuß versuchte Christoph Seebohm (Deutsche Partei) vergeblich, mit einem erneuten Antrag die Beteiligung des Bundesrates bei der Kanzlerwahl durchzusetzen. Carlo Schmid (SPD), der Vorsitzende des Hauptausschusses, entgegnete, falls kein Kandidat eine absolute Mehrheit finde, bestehe „mehr Aussicht auf Stabilität . . .wenn man einen Minderheitskanzler entstehen läßt und ihm sagt: Nimm das Steuer in die Hand und versuche zu fahren!“. Bei dieser Gelegenheit strich der Hauptausschuß das bis dahin vorgesehene Vertrauensvotum des Bundestages für jeden einzelnen Minister. Rudolf Katz (SPD) begründete dies mit den eingeschränkten Möglichkeiten einer Minderheitsregierung: Eine destruktive Opposition könne das Regieren für den Minderheitskanzler unmöglich machen, indem „sie keinem seiner Minister das erforderliche Vertrauen gibt“[15].
Die Rolle des
Bundespräsidenten
Bei der Darstellung der
Beratungen zu Legalitätsreserve, Auflösung und Minderheitsregierung wurde die
Rolle des Bundespräsidenten bisher nur am Rande erwähnt. Die Frage, ob und in
welcher Form der Präsident an der Regierungsbildung beteiligt werden sollte,
war jedoch im Parlamentarischen Rat ebenfalls umstritten. Nach dem
Verfassungsentwurf des Herrenchiemsee-Konvents sollte der Bundestag dem Präsidenten
den zukünftigen Kanzler „benennen“. Das Parlament besaß also das
Vorschlagsrecht[16]. Zu Beginn
der Bonner Grundgesetzberatungen blieb zunächst offen, ob überhaupt ein
Präsisdentenamt eingerichtet werden sollte. In der Grundsatzdebatte des Plenums
sprachen sich die Vertreter der CDU (Adolf Süsterhenn), der FDP (Theodor Heuss)
und der Deutschen Partei (Christoph Seebohm) für das Amt des Bundespräsidenten
aus. Die Sozialdemokraten äußerten Bedenken angesichts der beschränkten
Souveränität des westdeutsches "Staatsfragments" (Carlo Schmid).
Walter Menzel (SPD) verwies allerdings auf die symbolische Bedeutung des
Präsidentenamts gegenüber den Besatzungsmächten und im Hinblick auf die Einheit
Deutschlands. Zur Diskussion stand auch, das Amt des Bundespräsidenten vorerst
unbesetzt zu lassen oder seine Funktionen einem als Präsidium bezeichneten
Dreiergremium zu übertragen[17].
Bei den Beratungen im
Organisationsausschuß des Parlamentarischen Rates ging es zunächst um die
Frage, ob der Präsident (oder ein Präsidium) den vom Bundestag vorgeschlagenen
Bundeskanzler lediglich in einem rein formalen Akt ernennen oder ob er selbst
das Vorschlagsrecht haben sollte. Wilhelm Heile (Deutsche Partei), Paul de
Chapeaurouge (CDU), Hermann Fecht (CDU) und der frühere Reichstagspräsident
Paul Löbe (SPD) sahen die Gefahr, ohne das Vorschlagsrecht des Präsidenten
seien „ tagelange Debatten“ notwendig, bis das vielköpfige Parlament sich auf
einen Kanzlerkandidaten einigt. Sie plädierten dafür, „irgendeine neutrale
Stelle“ (Löbe) solle den ersten Vorschlag machen. Der Organisationsausschuß
beschloß daraufhin mit elf zu vier Stimmen, dass der Bundespräsident „in einer aktiveren Weise bei der
Regierungsbildung . . . eingeschaltet werden muß“. In der bereits oben
geschilderten Variante des Organisationsausschusses vom 29. September 1948
erhielt dem entsprechend der Bundespräsident ein zweimaliges Vorschlagsrecht
für den Bundeslanzler[18].
Der Vorschlag des ARA zur Kanzlerwahl vom 16. November 1948 und die nahezu deckungsgleiche Variante der SPD-Fraktion gingen wieder in die entgegengesetzte Richtung: Sie verzichteten nicht nur auf die „Legalitätsreserve“ des Bundesrats, sondern auch auf das Vorschlagsrecht des Bundespräsidenten. Die Vertreter der CDU monierten, dass hiermit „die Initiative des Bundespräsidenten weitgehend ausgeschaltet ist“. Hermann von Mangoldt (CDU) argumentierte, wenn man die Nominierung den im Parlament vertretenen Parteien überlasse, müsse man - wie in anderen parlamentarischen Systemen - mit großen Schwierigkeiten rechnen. Die CDU/CSU-Fraktion wolle diese Schwierigkeiten durch die Vermittlung des Bundespräsidenten umgehen. Mit der „Autorität seiner Persönlichkeit“ könne er notfalls zwischen den streitenden Gruppen vermitteln[19]. Auf Insistieren der Unionsfraktion und mit Unterstützung von Deutscher Partei und FDP wurde im weiteren Verlauf der Grundgesetzberatungen das Vorschlagsrecht des Bundespräsidenten wieder in das Grundgesetz aufgenommen: Der ARA korrigierte am 16. Dezember 1948 seine frühere Version und gab dem Bundespräsidenten im ersten Wahlgang das Vorschlagsrecht für den Kanzlerkandidaten[20]. Diese Regelung wurde anschließend sowohl vom Organisationsausschuß als auch vom Hauptausschuß übernommen[21].
Die Lehren von Weimar
Wie sich aus dem Beratungsverlauf im Parlamentarischen Rat ergibt, bewerteten die Autoren des Grundgesetzes die Erfahrungen aus der Zeit der Weimarer Republik differenzierter als viele Journalisten und Politiker in der Diskussion von 2017/18. Bereits der Entwurf von Herrenchiemsee und die ersten Formulierungen des Parlamentarischen Rates hatten den Ausweg der Parlamentsauflösung zugelassen, falls kein Kanzlerkandidat die absolute Mehrheit erreicht. Sie schlossen vorzeitige Neuwahlen nicht aus, obwohl in der Weimarer Republik nur ein Reichstag die volle Legislaturperiode erreichte (1924-1928).
Mit der Möglichkeit einer Minderheitsregierung kündigte sich eine zweite Abweichung von den vermeintlichen „Lehren der Weimarer Republik“ an. Trotz der negativen Erfahrungen mit den damaligen Minderheitsregierungen sahen die Autoren des Grundgesetzes in dieser Regierungsvariante einen Ausweg für den Fall, dass keine absolute Mehrheit zustande kommt[22]. Nach den Ausführungen von Thomas Dehler (FDP) und Heinrich von Brentano (CDU) zu urteilen war ihr Hauptmotiv die Absicherung des parlamentarischen Regierungssystems. Der Bundestag allein sollte für die Bildung der Regierung verantwortlich sein und diese Verantwortung nicht an andere Institutionen abgeben können, falls die Regierungsbildung schwierig wird. Deswegen verzichtete ihr Vorschlag auch auf die Mitwirkung des Bundespräsidenten. Eine Mehrheit für ihre Konzeption ergab sich durch den Kurswechsel der sozialdemokratischen Fraktion, die zwischen dem 16. und 17. November 1948 den Ausweg der „Legalitätsreserve“ Bundesrat bei der Regierungsbildung aufgab[23].
Fest zu halten ist, dass der Parlamentarische Rat ungeachtet der Erfahrungen aus der Zeit der Weimarer Republik die Minderheitsregierung und die vorzeitige Neuwahl des Bundestages als Elemente des parlamentarischen Regierungssstems in das Grundgesetz aufnahm. Beide waren aus seiner Sicht Bestandteile eines flexiblen Parlamentarismus, der auf die gesellschaftlichen Veränderungen angemessen reagieren kann. Die Position des Bundespräsidenten wurde trotz der Vorbehalte gegen den Weimarer Reichspräsidenten im Verlauf der Grundgesetzberatungen aufgewertet: Nachdem sein Amt anfangs zur Disposition stand, erhielt er das Nominierungsrecht für den ersten Wahlgang bei der Kanzlerwahl. Falls die Kanzlerwahl ohne absolute Mehrheit bleibt, entscheidet er zwischen einer Minderheitsregirung und der Neuwahl des Bundestages. Diese Wahl hat er auch bei einer abgelehnten Vertrauensfrage nach Art. 68 Abs. 1 GG. In diesem Fall muß allerdings der Bundekanzler vorher die Auflösung beantragen.
Offen bleibt die Frage nach der Option des Parlamentarischen Rates selbst. Hielten die Mütter und Väter des Grundgesetzes Neuwahlen oder eine Minderheitsregierung für das geringere Übel? Die Position der Minderheitsregierung wurde jedenfalls im Verlauf der Grundgesetzberatungen durch die Einführung des Gesetzgebungsnotstands gestärkt. Hierbei ging es um die Situation, in der dem amtierenden Bundeskanzler eine oppositionelle Mehrheit des Bundestages gegenübersteht, die jedoch zu einer gemeinsamen Politik und zum konstruktiven Mißtrauensvotum nicht in der Lage ist. Die Regierung kann unter diesen Bedingungen im Bundestag für ihre Gesetzgebung möglicherweise keine Mehrheit finden. Hier bestand offenbar eine Lücke in der Regierungskonstruktion, die vom ARA erkannt wurde. Er legte hierzu bereits am 26. November 1948 den Entwurf eines neuen Artikels vor. Dessen Grundgedanke war, die Gesetzgebung dem Bundesrat zu übertragen, falls die Minderheitsregierung mit ihren Vorlagen im Bundestag scheitert[24]. Mit diesem Vorschlag führte das gleiche Dreimännergremium, das die sogenannte Legalitätsreserve für die Regierungsbildung zu Fall gebracht hatte, für den Bereich der Gesetzgebung die Legalitätsreserve wieder ein.
Obwohl die Notwendigkeit des Artikels über den Gesetzgebungsnotstand zwischen den drei größten Fraktionen des Parlamentarischen Rates unumstritten war, zogen sich die Beratungen über die Begrenzung dieser Notgesetzgebung lange hin. Einerseits wollte man alle Anklänge an die Notverordnungspolitik der Weimarer Republik und des Nationalsozialismus vermeiden, andererseits einer Minderheitsregierung eine gewisse Lebensdauer garantieren, um überstürzte und kurz aufeinander folgende Neuwahlen zu vermeiden. Rudolf Katz (SPD) erinnerte erneut an die aus demokratischer Sicht wenig erfolgreichen Neuwahlen in der Schlußphase der Weimarer Republik. Sechs Monate hätten damals nicht ausgereicht, um die Blockade der Gesetzgebung zu beheben. Er forderte deshalb, die maximale Dauer des Gesetzgebungsnotstands auf ein Jahr auszudehnen und fügte hinzu: „Es hat keinen Sinn, in unserer Verfassung eine Minderheitsregierung anzuerkennen, wenn wir ihr gleichzeitig den Boden entziehen, Gesetzentwürfe durchzubringen“. Die CDU/CSU-Fraktion bestand jedoch auf der kürzeren Frist von sechs Monaten. Wenn diese abgelaufen ist, sollte es einen Kanzlerwechsel oder Neuwahlen geben[25].
Die Bemühungen um Präzisierung und Begrenzung der Notgesetzgebung führten schließlich zum umfangreichen Art. 81 GG. Die Diskussion über den Gesetzgebungsnotstand läßt erkennen, dass der Parlamentarische Rat hinsichtlich der Parlamentsauflösung skeptischer geworden war als zu Beginn seiner Beratungen. Neuwahlen bilden nach wie vor den letzten Ausweg aus einer Regierungsbildungskrise. Die Minderheitsregierung wurde jedoch von den Autoren des Grundgesetzes mit zusätzlichen Sicherungen und Kompetenzen ausgestattet und im Vergleich zur Auflösung des Bundestages deutlich favorisiert.
Der gescheiterte Versuch eines Viererbündnisses 2017
Wenn
wir den Blick auf die jüngste Regierungsbildung richten, interessieren vor
allem die beiden Fragen, ob sich die Bestimmungen des Parlamentarische Rates in
der politischen Praxis bewährt haben und ob sie überhaupt angewandt wurden.
Bereits vor der Bundestagswahl vom 24. September 2017 war ein Regierungsbündnis
zwischen den Unionspateien, den Grünen und der FDP im Gespräch. Eine
Verständigung der CDU mit den Grünen schien nach der im Mai 2016 geschlossenen
schwarz-grünen Koalition in Baden-Württemberg auch auf Bundesebene möglich zu
sein und für die FDP bildeten CDU und CSU ohnehin die bevorzugten
Koalitionspartner. Die Bildung einer schwarz-gelb-grünen Regierung in
Schleswig-Holstein im Mai 2017 war ein eindeutiger Hinweis auf eine
entsprechende Koalition nach der bevorstehenden Bundestagswahl.
Aufgrund
des Wahlergebnisses vom 24. September 2017 bildete diese als Jamaika-Koalition
bezeichnete Variante eine der wenigen Möglichkeiten, eine Mehrheitsregierung
auf Bundesebene zu erreichen. Die Fraktion der Bundeskanzlerin konnte in diesem
Fall trotz ihrer Verluste eine neue Regierung mit zwei Wahlsiegern der
Bundestagswahl, den Grünen und der FDP, bilden. Das geplante Viererbündnis
bestärkte die Führung der SPD, am Wahlabend den Weg in die Opposition zu
proklamieren. Das weitere Prozedere zeigte jedoch, dass die potentiellen
Regierungspartner keine Eile mit der Konkretisierung ihres Vorhabens hatten:
CDU und CSU mußten zunächst ihre Differenzen über eine Höchstgrenze für
Flüchtlinge beilegen, die man im Wahlkampf bewußt in den Hintergrund hatte
treten lassen. Am 9. Oktober 2018 einigten sich Angela Merkel und Horst
Seehofer auf die Maximalzahl von 200 000 pro Jahr. Ein weiterer Grund für die
Verzögerung der Koalitionsgespräche war die Rücksichtnahme auf die Landtagswahl
in Niedersachsen am 15. Oktober, die dort zu einer Großen Koalition führte.
Aufgrund
dieser Verzögerung begannen die offiziellen Sondierungen der Jamaika-Partner
erst am 20. Oktober und damit fast vier Wochen nach der Bundestagswahl. Die
Größe der Verhandlungsdelegationen deutete darauf hin, dass es sich bei den
sogenannten Sondierungen in Wirklichkeit um Koalitionsgespräche handelte: Die
„große Sondierungsrunde“ bestand aus 52 Politikern, die nicht nur auf
Bundesebene, sondern auch in der Landes- und Kommunalpolitik tätig waren. Es
wurden mehrere Arbeitsgruppen eingerichtet. Die oberste Ebene bildete die Runde
der Parteivorsitzenden[26].
Obwohl
der Verlauf der Sondierungen nach außen immer positiv dargestellt wurde, lassen
die Kommentare einzelner Verhandlungsteilnehmer den Dissenz in wichtigen
Politikbereichen erkennen. Christian Lindner, der die Sondierungen für die FDP
führte, sprach nach dem Scheitern von 237 ungeklärten Differenzpunkten. Sie
betrafen so wichtige Bereiche wie die Klimapolitik, die Finanzen, die
Flüchtlingsfrage sowie die Energie- und Verkehrspolitik. Nach Darstellung von
Lindner waren die unterschiedlichen Auffassungen über die zukünftige
europäische Finanzpolitik der
unmittelbare Anlaß für den Ausstieg der FDP am Abend des 19. November 2017[27].
In den Verhandlungen habe man „keine gemeinsame Vertrauensbasis entwickeln“
können. Es sei besser, „nicht zu regieren, als falsch zu regieren"[28].
Ob man bei den Gesprächen zwischen CDU, CSU, Grünen und FDP überhaupt einer
Einigung näher kam, scheint auch nach den Ausführungen des
schleswig-holsteinischen Umweltministers Robert Habeck fraglich zu sein. Er
nannte den Familiennachzug für subsidiär schutzberechtigte Flüchtlinge, den
Kohleausstieg, die Rüstungskontrolle sowie die Europapolitik als wichtigste Konfliktpunkte.
Habeck erklärte, auch die Grünen hätten "mehr als ein Dutzend Mal an
Abbruch gedacht". und fügte hinzu: "Es war kaum auszuhalten, dass
sich nichts bewegt hat, obwohl wir über Wochen permanent geredet haben. . .“[29]
Im Parlamentarischen Rat hatte man ursprünglich die Vorstellung, die Regierungsbildung sollte im kurzen Abstand nach der Bundestagswahl stattfinden. Der oben beschriebene Vorschlag des ARA zur Kanzlerwahl, der auf die Mitwirkung des Bundespräsidenten verzichtete, sah folgenden Zeitplan vor: Falls es dem neuen Bundestag in einem Zeitraum von 14 Tagen nach seinem Zusammentritt nicht gelang, einen Kanzler mit absoluter Mehrheit zu wählen, sollte bereits ein neuer Wahlgang stattfinden, in welchem der Kandidat mit den meisten Stimmen gewählt ist. Da der neue Bundestag spätestens vier Wochen nach der Wahl zusammentreten muß, wäre auf diese Weise spätestens sechs Wochen nach der Bundestagswahl ein neuer Bundeskanzler gewählt worden. Diese enge Terminierung der Kanzlerwahl wurde mit der Wiedereinführung des Bundespräsidenten in den Regierungsbildungsprozess in der zweiten Lesung des Hauptausschusses rückgängig gemacht[30].
Der
Verzicht auf Neuwahl und Minderheitsregierung
Als
die Jamaika-Sondierungen scheiterten erlangten die beiden Optionen des
Parlamentarischen Rates - Neuwahlen oder Minderheitsregierung -, nicht nur
theoretische, sondern tagespolitische Bedeutung. Gleichzeitig wurde die
geschäftsführende Bundesregierung zunehmend kritischer bewertet. Sie hat nach
den Regeln des Grundgesetzes allerdings kaum geringere Kompetenzen als eine
normale Regierung. Ihre Arbeitsfähigkeit wurde vor allem in der Europapolitik
in Frage gestellt, obwohl in den Ministerräten kein Unterschied gemacht wird
zwischen geschäftsführenden und nicht geschäftsführenden Ministern oder
Regierungschefs.[31]. Die
amtierende Kanzlerin bestärkte diese Bedenken in ihrer Neujahrsrede mit den
Worten: „Die Welt wartet nicht auf uns“[32].
Die zurückhaltende Reaktion in Berlin auf die Reformpläne des französischen
Präsidenten Emmanuel Macron für Europa lagen allerdings nicht an der lediglich
geschäftsführenden deutschen Regierung, sondern an der kritischen Haltung zu
seinen Finanzplänen. Die Bild-Zeitung kommentierte zu Beginn des neuen Jahres
2018 unter dem Titel „100 Tage ohne neue Regierung“: „Die Älteren erinnern sich
vielleicht noch . . . vor 100 Tagen hat Deutschland gewählt – auf eine neue
Regierung wartet das Wahlvolk immer noch vergebens“[33].
Die festgefahrene Regierungsbildung geriet unter dem Eindruck derartiger
Kommentare in Zeitdruck und wurde zur Regierungskrise hochgestuft.
Eine
Neuwahl des Bundestages wurde von den Medien und von einzelnen Politikern
zunächst nicht ausgeschlossen. Christian Lindner erklärte bereits während der
laufenden Jamaika-Sondierungen, die FDP habe keine Angst vor Neuwahlen[34].
Das SPD-Präsidium beschloß am 20. November 2017 einstimmig, man lehne eine
Große Koalition ab und scheue keine Neuwahlen. Auch die amtierende
Bundeskanzlerin erklärte sich zwei Tage später zur erneuten Kandidatur bei
Neuwahlen bereit[35]. In den
Medien wurden bereits die zu beachtenden Fristen berechnet und der 22. April
2018 als möglicher Wahltermin genannt[36].
Der Mut zum Risiko hatte aber nur kurze Zeit Bestand: Die Sozialdemokraten
rückten bereits zwei Tage später von Neuwahlen ab und erklärten, sie würden
gegebenenfalls eine von Angela Merkel geführte Minderheitsregierung tolerieren[37].
Der damalige Vorsitzende Martin Schulz warnte die Sozialdemokraten schließlich
vor einem „Neuwahlfiasko"[38].
Merkel selbst erklärte am 25. November auf dem Landesparteitag der CDU von Mecklenburg-Vorpommern: „Neuwahlen halte ich
für ganz falsch"[39].
Neuwahlen fanden auch in der Presse kaum Unterstützung. Bernd Ulrich bezeichnet
sie bereits vor dem offiziellen Scheitern der Jamaika-Sondierungen in der
"Zeit" als extrem gefährlich[40].
Der
Rückblik auf die Weimarer Republik diente in dieser Diskussion zwar als
Argument, war aber kein ausschlaggebendes Motiv für die Ablehnung von
Neuwahlen. Größeres Gewicht hatte der mögliche Mandatsverlust, denn „die da
rufen `Wir haben keine Angst vor Neuwahlen´, sind in allen Parteien die
Spitzenpolitiker mit sicherem Listenplatz und die Abgeordneten mit sicheren
Wahlkreisen“[41]. Eine ebenso große Bedeutung spielte die Furcht
vor einem Wahlerfolg der AfD, die bei der Bundestagswahl vom 24. September 2017
auf anhieb 12,6 Prozent der Zweitstimmen erreichte.
Das Thema Minderheitsregierung wurde nach dem Scheitern der Jamaika Gespräche ebenfalls ausführlich diskutiert: Die Sozialdemokraten konnten sich nach den Aussagen ihrer neuen Fraktionsvorsitzenden Andrea Nahles die Tolerierung einer CDU/CSU-Minderheitsregierung durchaus vorstellen[42]. Der SPD-Landesvorsitzende von Rheinland-Pfalz, Roger Lewentz, schlug sogar eine SPD-geführte Minderheitsregierung zusammen mit den Grünen und der FDP vor, die in Mainz gemeinsam regieren[43]. Dieser innovative und taktisch geschickte Plan wurde aber von der Parteiführung nicht weiter verfolgt, weil man dort davon ausging, dass Angela Merkel weiterhin Bundeskanzlerin bleibt. Die Bild-Zeitung glaubte bereits am 23.November zu wissen, die geschäftsführende Kanzlerin wolle keine Minderheitsregierung[44]. Die Unionsparteien lehnten in der Tat kurze Zeit später eine Regierung mit wechselnden Mehrheiten ab[45]. Merkel hielt sich aber eine Hintertür offen: Im ZDF-Interview „Berlin-Direkt" vom 11. Februar 2018 erklärte sie, falls das SPD-Mitgliedervotum scheitere, müsse der Bundespräsident einen Kanzlerkandidaten vorschlagen und in diesem Fall stehe sie zur Verfügung. Dies kann nur als Bereitschaft gedeutet werden, das Amt auch ohne ausführliche Koalitionsverhandlungen als Minderheitenkanzlerin zu übernehmen.
Die
Große Koalition als beste Lösung?
Die
vom Parlamentarischen Rat vorgesehenen Auswege bei der Regierungsbildung wurden
2017/18 nicht begangen, weil mit der Großen Koalition die Bildung einer
parlamentarischen Mehrheit gelang. Aus der Regierungsbildung 2017/18 ergeben
sich allerdings offene Fragen, die beim schnellen Übergang zum
Regierungsgeschäft der erneuerten Großen Koalition unbeantwortet blieben: In
der Diskussion über die Auflösung des Bundestages spielte das Argument aus dem
Parlamentarischen Rat eine Rolle, eine Neuwahl kurz nach einer regulären
Bundestagswahl würde kaum zu anderen Mehrheiten führen. Diese These läßt sich
kaum widerlegen, weil es hierfür in der Bundesrepublik noch keine Beispiele
gibt. Die Parteien hätten jedoch 2018 mindestens sechs Monate Zeit gehabt, den
Wahlkampf mit neuen Programmpunkten und neuen Kandidaten zu bestreiten. Auch
neue Koalitionsmöglichkeiten können in dieser Zeit Gestalt gewinnen. In den
Parteiführungen bestand jedoch nicht die hierzu erforderliche
Risikobereitschaft und Flexibilität. Der Vergleich mit den letzten Wahlen der
Weimarer Republik unterschätzt die politische Stabilität und die wirtschaftliche
Prosperität der Bundesrepublik sowie ihre vertragsmäßige Vernetzung auf
internationaler Ebene. Zudem erscheinen die rechten und linken Ränder ihres
Parteiensystems bisher eher harmlos verglichen mit dem offenen Kampf der aus
Moskau gesteuerten KPD und der Nationalsozialisten gegen die Republik von
Weimar.
Die
Ablehnung einer Minderheitsregierung in der Diskussion von 2017/18 war
ebenfalls von der Erinnerung an das Weimarer Muster geprägt: Man ging davon
aus, dass die Parteien auf dem linken und rechten Flügel des Spektrums jede
Kooperation mit der Regierung ablehnen. Die Minderheitsregierung wurde statisch
betrachtet und fast immer mit angeblich unvermeidbaren Neuwahlen verbunden. Daß
eine Minderheitsregierung über einen längeren Zeitraum mit wechselnden
Mehrheiten regieren oder sogar wieder zu einer Mehrheitsregierung werden kann,
schien unvorstellbar. Die weitgehenden verfassungsrechtlichen Möglichkeiten des
Minderheitskanzlers wurden ausgeblendet. Der von Heinrich von Brentano (CDU) im
Parlamentarischen Rat entwickelte Gedanke, der Minderheitskanzler könne über
die Vertauensfrage Neuwahlen zu einem für ihn günstigen Zeitpunkt erreichen,
fand keinen Eingang in die Diskusssion. Die Erfahrungen mit
Minderheitsregierungen in anderen Ländern, wie in Skandinavien oder Portugal,
wurden ebenfalls nicht aufgegriffen. Auch in diesen Fragen fehlte auf allen
Seiten der Mut zum Risiko und die Bereitschaft neue Wege zu gehen.
Beim Weg in die vierte Große Koalitions spielte der Bundespräsident eine wichtige Rolle, weil er die Dispositionsfreiheit über den zeitlichen Ablauf der Kanzlerwahl besitzt. Er kann nach dem GG nicht nur entscheiden, wen er als Kanzlerkandidaten für den ersten Wahlgang vorschlägt, sondern auch den Zeitpunkt seines Vorschlags selbst bestimmen. Bundespräsident Steinmeier hätte während der lange andauernden und offenbar ergebnislosen Jamaika-Sondierungen die Möglichkeit gehabt, eine Kanzlerkandidatin oder eine Kanzlerkandidaten vorzuschlagen. Damit hätte er die verhandelnden Parteien unter Druck gesetzt, wäre aber das Risiko eingegangen, am Ende vor der Entscheidung zwischen Minderheitsregierung oder Neuwahl zu stehen. Da im Grundgesetz ein verbindlicher Zeitplan für die Regierungsbildung fehlt, wird dieser vom Bundespräsidenten bestimmt. Der Präsident gerät so in eine Vermittlerrolle, die es ihm ermöglicht, die Kanzlerwahl und die Koalitionsbildung zu beeinflussen[47].
In
der Woche nach dem 20. November 2017 sprach Bundespräsident Steinmeier mit der
amtierenden Bundeskanzlerin und den Vorsitzenden der anderen im Bundestag
vertretenen Parteien. Er machte deutlich, dass er Neuwahlen ablehne, und
forderte alle Parteien auf, ihrer „Verpflichtung zum Gemeinwohl“ gerecht zu
werden. Seine Skepsis gegenüber einer Minderheitsregierung begründete
Steinmeier mit ihrer angeblich mangelnden Handlungsfähigkeit auf
internationaler Ebene, insbesondere in der Europapolitik[48].
Als sich der Bundespräsident am Abend des 30. November mit den Vorsitzenden von
CDU,CSU und SPD traf, wurde deutlich, dass er die Bildung einer Großen
Koalition favorisierte. Diese einzige noch verbleibende Option zur
Mehrheitsbildung kam auch Angela Merkel entgegen, weil sie ihre Wiederwahl zur
Kanzlerin und ihre Führungsrolle in der CDU/CSU sicherte.
Offen
blieb noch die Zustimmung der Sozialdemokraten zu einer erneuten Großen
Koalition. Bereits unmittelbar nach dem Scheitern der Jamaika-Sondierungen
hatte der Sprecher des „Seeheimer Kreises“, Johannes Kahrs, argumentiert: „Nach
dem Aus von Jamaika haben wir eine neue Situation“. Man müsse deshalb offen in
die Gespräche mit dem Bundespräsidenten gehen. Aus den Landesverbänden in
Baden-Württemberg und Sachsen-Anhalt kamen ebenfalls Stimmen, man solle sich
Gesprächen über eine Große Koalition nicht verweigern[49].
Anschließend steuerten die Sozialdemokraten zielstrebig die Erneuerung der
Großen Koalition an: Ein Bundesparteitag beschloß zunächst am 6. Dezember
„ergebnisoffene Sondierungen“. Ein weiterer Pateitag am 21. Januar 2018 sprach
sich für Koalitionsverhandlungen mit den Unionsparteien aus. Das
Mitgliedervotum wurde in sieben Regionalkonferenzen vorbereitet, bei denen die
Parteiprominenz geschlossen für die Große Koalition auftrat – einschließlich
derjenigen, die vorher anderer Meinung waren. Die Auszählung des
Mitgliedervotums ergab am 4. März 2018 bei einer Beteiligung von 78 Prozent
eine Zustimmung von 66 Prozent der Mitglieder für das Verhandlungsergebnis mit
den Unionsparteien. Da CDU und CSU bereits durch ihre Parteigremien zugestimmt
hatten, war der Weg frei zur Wiederwahl Angela Merkels zur Bundkanzlerin am 14.
März und zur anschließenden Ernennung der Kabinettsmitglieder[50].
Ob
CDU/CSU und SPD ihr Bündnis nach einem Jahr noch als glückliche Lösung
betrachten, scheint fraglich. Der Verlust der Volksparteien an Stimmen und
Mitgliedern ist unverkennbar. Er mag zu einem großen Teil auf unumkehrbare
gesellschaftliche Entwicklungen zurückzuführen sein, ist aber auch das Ergebnis
des großen Regierungsbündnisses. Diese Allianz besteht inzwischen seit nahezu
14 Jahren, denn in der Zeit der Koalition von CDU/CSU und FDP zwischen 2009 und
2013 mußten die Sozialdemokraten der Kanzlerin in der Euro- und
Griechenlandkrise beispringen. Große Koalitionen sind auch keineswegs
gleichbedeutend mit starken Regierungen, obwohl dies von Union und SPD bei
ihrer Bildung immer behauptet wird. Die Realität sieht anders aus: Auf vielen
Politikfeldern führen diese Bündnisse vielmehr zum Verschieben und Ausklammern
notwendiger Entscheidungen.
Gleichzeitig
stabilisierten sich die in Opposition zur Großen Koalition stehenden kleineren
Parteien: Die Grünen, die FDP, die Linke und die AfD liegen bei Wahlen und
Umfragen deutlich über der Fünf-Prozent-Hürde. Eine geschlossen auftretende
Opposition ist von ihnen allerdings nicht zu erwarten. Die ergebnislosen
Jamaika-Sondierungen machten vielmehr die programmatischen Unterschiede
zwischen ihnen deutlich. Auf diese Weise etablierte sich ein alternativloser
Parlamentarismus. Der personelle und programmatische Wechsel, ein Grundelement
parlamentarischer Regierungsweise, geriet ausser Sichtweite.
Angesichts
der Aufgliederung des deutschen Parteiensystems ist mit weiteren kritischen
Regierungsbildungen zu rechnen. In Zukunft könnten nicht nur drei Parteien
(einschließlich der CSU) notwendig sein, um eine Mehrheitskoalition zu bilden,
sondern vier oder fünf. Man sollte sich deshalb mit dem Gedanken einer
Minderheitsregierung vertraut machen und ihre Vor- und Nachteile nüchtern
abwägen. Bei einem Bruch der Großen Koalition würde sie automatisch entstehen.
Auch die gegenwärtige Regierung wird zur Minderheitsregierung, falls sie für
grundlegende Entscheidungen die Zustimmung des Bundesrates benötigt, denn dort
kontrollieren Union und SPD allein nicht die Mehrheit der Stimmen[51].
Den Gedanken an eine Neuwahl des Bundestages sollte man nicht weiterhin durch
den Rückblick auf Weimar stigmatisieren. Wahlen sind schließlich ein durchaus
demokratisches Element. Auf Bundesebene bilden sie für die Wähler die einzige
Gelegenheit, unmittelbar in den politischen Willensbildungsprozeß einzugreifen.
Eine Fahrt zum Wahllokal dauert in der Regel nicht länger als zwanzig Minuten.
[1] Erweiterte Fassung eines Vortrags zum Dies Academicus der Universität Bonn vom 5. Dezember 2018
[2] Der Parlamentarische Rat 1948-1949. Akten und Protokolle, Band 2: Der Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, bearb. von Peter Bucher, 1981, S. 405 und 597
[3] Der Parlamentarische Rat 1948-1949. Akten und Protokolle, Band 9: Plenum, bearb. von Wolfram Werner, 1996, S. 55, 57 und 60; Uetz: Adolf Süsterhenn (1905-1974), in: Buchstab / Kleinmann (Hrsg.): In Verantwortung vor Gott und den Menschen. Christliche Demokraten im Parlamentarischen Rat 1948/49, 2008, S. 355-364; Zur Verfassungskonzeption der „konstitutionellen Demokratie": Niclauß: Der Weg zum Grundgesetz. Demokratiegründung in Westdeutschland, 1998, S. 73 ff.
[4] Der Parlamentarische Rat 1948-1949. Akten und Protokolle, Band 13: Ausschuß für Organisation des Bundes /Ausschuß für Verfassungsgerichtshof und Rechtspflege, Teilband 1, bearb. von Edgar Büttner und Michael Wettengel, 2002, S. 219, 239 ff. und 245
[5] ebenda, S. 241
[6] Der Parlamentarische Rat 1948-1949. Akten und Protokolle, Band 14: Hauptausschuß, Teilband 1, bearb. von Michael F. Feldkamp, 2009, S. 71 f.
[7] ebenda
[8] Der Parlamentarische Rat 1948-1949. (Anm. 4), S. 256-275 und 449 f.
[9] Wengst: Thomas Dehler 1897-1967. Eine politische Biographie, 1997, S.124-125 sowie: Der Parlamentarische Rat 1948-1949. Akten und Protokolle, Band 14: Hauptausschuß, Teilband 2, bearb. von Michael F. Feldkamp, 2009, S. 1541-1551. Am 4. 12. 1948 schrieb Dehler im Informationsdienst seiner Partei: „Die Verhandlungen über die Wahlrechtsfrage sind auf ein totes Gleis geraten. . . „ und am 15.1.1949 veröffentlichte er an gleicher Stelle einen Beitrag „FDP fordert Präsidialregierung“(Streit um das Staatsfragment. Theodor Heuss und Thomas Dehler berichten über die Entstehung des Grundgesetzes, 1999, S. 87 und 100 – 103)
[10] Der Parlamentarische Rat 1948-1949, (Anm. 6), S. 72
[11] ebenda, S. 72-74; Agethen: Heinrich von Brentano (1904-1946), in: Buchstab / Kleinmann (Anm. 3), S. 123-133. Zur Rolle Brentanos bei den hessischen Verfassungsberatungen und im Parlamentarischen Rat: Sindejev: Genrich fon Brentano, in: Voprosy Istorii 2010, Heft 12, S. 52-73
[12] Zur Bedeutung Menzels für die Verbindung zwischen SPD-Fraktion und Parteizentrale der SPD in Hannover: Hirscher: Sozialdemokratische Verfassungspolitik und die Entstehung des Grundgesetzes. Eine biographietheoretische Untersuchung zur Bedeutung Walter Menzels, 1989, S. 157-179
[13] Der Parlamentarische Rat 1948-1949, (Anm. 6), S. 80-82
[14] ebenda, S. 105-108
[15] Der Parlamentarische Rat 1948-1949, (Anm. 9), S. 1011-1014; zur Rolle Carlo Schmids im Parlamentarischen Rat: Petra Weber: Carlo Schmid. Eine Biographie, 1996, S. 330-390
[16] Der Parlamentarische Rat 1948-1948, (Anm. 2), S. 597
[17] Der Parlamentarische Rat 1948-1949, (Anm. 3), S. 32, 65 f.,76, 109, 128 f.; Niclauß: Das Amt des Bundespräsidenten im Parlamentarischen Rat, in: van Ooyen / Möllers (Hrsg.): Der Bundespräsident im politischen System, 2012, S. 35-45, S. 36 ff.
[18] Der Parlementarische Rat 1948-1949, (Anm. 4), S. 213-217 und S. 229
[19] Der Parlamentarische Rat 1948-1949, (Anm. 6), S. 105 f.
[20] Der Parlamentarische Rat 1948-1949, Akten und Protokolle, Band 7: Entwürfe zum Grundgesetz, bearb. von Michael Hollmann, 1995, S. 161-163
[21] Der Parlamentarische Rat 1948-1949, (Anm. 9), S. 1013 f.
[22] Wenn man die Präsidialregierungen und die Fachleute- Regierung Cuno hinzurechnet, erlebte die Republik zwölf Minderheitsregierungen. Die erste Regierung Adolf Hitlers war ebenfalls ine Minderheitsregierung.
[23] vgl. Bericht Walter Menzels an Erich Ollenhauer und Fritz Heine vom 19.11.1948 im Nachlaß Carlo Schmid Nr.1162 im AsD, Bonn
[24] Drucksache Nr. 318 vom 26. November 1948 in: Der Parlamentarische Rat 1948-1949, (Anm. 20), S. 67-69
[25] Vgl. die Diskussion in der 34. Sitzung des Hauptausschusses am 11. Januar 1949 in: Der Parlamentarische Rat 1948-1949, (Anm. 9), S. 1032-1041
[26] Vgl. die ausführliche Darstellung von Siefken: Regierungsbildung "wider Willen"- der mühsame Weg zur Koalition nach der Bundestagswahl 2017 (ZParl, Heft 2/2018, S. 407-436)
[27] So geht es nicht - FDP-Chef Lindner über das Jamaika-Aus (Spiegel-Online vom 23.11.2017, abgerufen am 17.08.2018)
[28] Spiegel-Online vom 20.11.2017, abgerufen am 28.12.2018
[29] Wie Grünen-Minister Habeck die Jamaika Gespräche erlebte (Spiegel-Online vom 22.11.2017, abgerufen am 17.08.2018)
[30] Der Parlamentarische Rat 1948-1949, (Anm. 20), S.60 und S. 246
[31] Wie das Jamaika-Aus die EU bremst (Spiegel-Online vom 20.11.2017, abgerufen am 5.8.2018)
[32] www.faz.net vom 30.12.2017, abgerufen am 16.11.2018
[33] Bild-Zeitung vom 2.1.2018
[34] Keine Angst vor Neuwahlen (www.tagesschau.de vom 5.11.2017, abgerufen am 19.8.2018)
[35] Merkel zur erneuten Kandidatur bei Neuwahlen bereit (Spiegel-Online vom vom 22.11.2017, abgerufen am 19.8.2018)
[36] Termin für mögliche Neuwahlen kursiert bereits (www.welt.de vom 21.11.2017, abgerufen am 19.8.2018)
[37] SPD könnte Merkel als Kanzlerin tolerieren (www.t-online.de vom 22.11.2017, abgerufen am 19.8.2018)
[38] Schulz warnt SPD vor Neuwahl-Fiasko (Spiegel Online vom 19.1.2018, abgerufen am 22.8.2018)
[39] Merkel auf CDU-Landesparteitag gegen Neuwahlen (www.br.de vom 25.11.2017, abgerufen am 19.8.2018)
[40] Sie haben es in der Hand (ZEIT ONLINE vom 15.11.2017, abgerufen am 4.8.2018)
[41] Hugo Müller-Voss: Neuwahlen - Die Angst geht um (Cicero Online vom 23.11.2017, abgerufen am 19.8.2018)
[42] www.rp-online.de vom 21.11.2017 (abgerufen am 23.8.2018)
[43] Lewentz schlägt Minderheitsregierung unter SPD-Führung vor (www.süddeutschezeitung.de vom 22.11.2017, abgerufem am 25.8.2018)
[44] Kann funktionieren, was Merkel nicht will? (www.bild.de vom 23.11.2017, abgerufen am 23.8.2018)
[45] Die Union will keine Minderheitsregierung (www.tagesspiegel.de vom 11.12.2017, abgerufen am 24.8.2018)
[46] Merkels Verwirrspiel um eine Minderheitsregierung (www.t-online.de vom 12.2.2018, abgerufen am 25.8.2018).
[47] Unter Verfassungsrechtlern ist die Auffassung vorherrschend, falls der Bundespräsident keinen Vorschlag macht, könne der Bundestag nach Art. 63, Abs. 3 GG den Kanzler wählen. Wann die Frist für den Vorschlag des Präsidenten abläuft, bleibt jedoch offen. Vgl. Starck (Hrsg.): Kommentar zum Grundgesetz, Bd. 2, München 2010 (6. Aufl.), S. 1624 f. sowie Dreier (Hrsg.): Grundgesetz Kommentar, Tübingen 2006 (2. Aufl.), S. 1428 f.
[48] Steinmeier wird zum Anwalt der Demokratie (www.tegesspiegel.de vom 22.11. 2017, abgerufen am 7.5.2018)
[49] SPD könnte Merkel als Kanzlerin tolerieren (www.t-online.de vom 22. 11.2017, abgerufen am 19.8.2018)
[50] hierzu die Darstellung von Siefken (Anm. 24)
[51] Niclauß: Der diskrete Charme einer Minderheitsregierung, in: ZParl H. 1 / 2017, S. 211-215, S. 214